綿城市無(wú)疑是當前城市建設領(lǐng)域的熱點(diǎn)之一。相關(guān)評論近來(lái)五花八門(mén)。對海綿城市的建設,如何系統全面地去了解和推進(jìn)?這里,我們試著(zhù)來(lái)進(jìn)行解讀。
我們首先需要明確,海綿城市是什么,需要做什么,誰(shuí)來(lái)做以及怎么做。
一、海綿城市之“是什么”
習近平總書(shū)記多次提出建設海綿城市的要求。海綿城市建設技術(shù)指南中解釋?zhuān)骸昂>d城市是指城市能夠像海綿一樣,在適應環(huán)境變化和應對自然災害等方面具有良好的彈性,下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水,需要時(shí)將蓄存的水釋放并加以利用”。從定義可見(jiàn),海綿城市是解決雨水的“量和質(zhì)”的問(wèn)題,做到合理的滲、滯、蓄、凈、用、排。
海綿城市是對“田園城市”、“生態(tài)城市”、“低碳城市”的繼承和發(fā)揚,是新的城市開(kāi)發(fā)建設和運營(yíng)模式;海綿城市不只是對城市基礎設施、城市水系統的變革和創(chuàng )新,更是現代化的城市管理模式,涉及城市生產(chǎn)生活方方面面。海綿城市建設是落實(shí)生態(tài)文明建設的實(shí)際行動(dòng),切實(shí)落實(shí)民生關(guān)切,要讓居民感受到:內澇少了、水體干凈了、城市環(huán)境宜人了。
二、海綿城市之“為什么”
談“為什么”意味著(zhù)必要性,即需明確海綿城市解決的關(guān)鍵問(wèn)題。海綿城市的實(shí)質(zhì),是要解決新型城鎮化建設中的民生問(wèn)題。
具體而言,這些問(wèn)題包括:城市水系統近年出現的大規模、大范圍、高頻率的內澇,導致人民生命財產(chǎn)損失的問(wèn)題;城市水體黑臭和城市水生態(tài)惡化的問(wèn)題;水資源短缺的問(wèn)題;地下水位下降的問(wèn)題,等等。
海綿城市就是要對其進(jìn)行綜合型的整體解決。說(shuō)通俗易懂些,就像某位領(lǐng)導講的那樣:海綿城市建設要做到:小雨不積水,大雨不內澇,水體不黑臭,熱島有緩解,要真真切切地讓市民感受到變化,其本質(zhì)是減輕人類(lèi)活動(dòng)對自然生態(tài)的擾動(dòng),實(shí)施“生態(tài)的修復”。
上升到理論實(shí)踐,就是要在水安全上緩解城市內澇問(wèn)題,提高人民群眾生活品質(zhì);在水生態(tài)上解決生態(tài)功能退化和多樣性降低的問(wèn)題,減輕人類(lèi)活動(dòng)對自然的擾動(dòng);在水環(huán)境上解決雨水徑流污染問(wèn)題,改善城市水環(huán)境質(zhì)量;在水資源上提高雨水的綜合利用水平,減輕城市水資源短缺壓力;最終在水文化上做得到記得住鄉愁,建設生態(tài)文明城市。
海綿城市的治水理念,是在新型城鎮化背景下對古代治水方法的傳承和創(chuàng )新。北京團城的特質(zhì)青磚和水涵洞、江西贛州的福壽溝和河南平糧臺古城排水設施等,無(wú)一不在講述老祖宗應對相似問(wèn)題時(shí)運用的巧奪天工手段。今天,城市以前所未有的人口聚集、產(chǎn)業(yè)聚集、消費聚集為主要特征,也給雨水和排水系統帶來(lái)新的難題。海綿城市建設的精髓,正是盡可能減輕對自然的沖擊,讓大自然有條件呵護人類(lèi)的生存。
三、基本共識
在談及海綿城市建設“誰(shuí)來(lái)做”和“怎么做”之前有必要澄清幾點(diǎn)基本的共識:
1、我國的城市基礎設施現狀是長(cháng)期的歷史欠賬,不可能一蹴而就全面改善,海綿城市的建設是一個(gè)長(cháng)期過(guò)程。
今天的內澇問(wèn)題,究其原因跟城市大量被不透水表面覆蓋、管網(wǎng)設計建設標準低且維護差,以及人類(lèi)活動(dòng)導致極端氣候增多等因素相關(guān)。水體黑臭是截污不徹底、駁岸生態(tài)破壞嚴重和污染源未經(jīng)處理或未經(jīng)完全處理排放以及溢流雨水未經(jīng)處理匯入等多重因素長(cháng)期疊加作用導致的。
因此,我們無(wú)法期望今天開(kāi)始海綿城市建設,明天內澇就消失了,水體變清了。正如病去如抽絲,海綿城市建設明顯見(jiàn)效,會(huì )經(jīng)歷一個(gè)相對長(cháng)期的過(guò)程。
我國快速城鎮化建設過(guò)程中,涉水基礎設施的建設存在大量問(wèn)題:如低標準建設和低標準維護;過(guò)去幾十年的水系建設的錯誤理念,如填(圍)湖(河)造田(地)、三面光的河道治理等。這些問(wèn)題長(cháng)期累積,現在集中爆發(fā),老賬舊賬與城市新問(wèn)題疊加顯現。
如今,我們重新投入去對之彌補,就不能再犯理念落后、標準低、規劃目標片面不系統、建設糙、運營(yíng)弱等一系列問(wèn)題。為糾正這些錯誤,我們必須在觀(guān)念轉變、資金和時(shí)間層面付出更多。政府相關(guān)文件也談到,全面解決內澇和水體黑臭的問(wèn)題至少需要10到15年時(shí)間。發(fā)達國家在水環(huán)境方面走先污染后治理的路,重新生態(tài)修復花費了小半個(gè)世紀,英國的泰晤士河流域以及日本的琵琶湖流域都有超過(guò)20年的治理歷程;低影響開(kāi)發(fā)這樣的新理念,也是在20世紀80-90年代的事,眾所周知,這些地方的城鎮化是早就完成了的。
2、內澇和水體黑臭等一系列問(wèn)題,雖然最終表現在水體上,但其產(chǎn)生原因涉及人類(lèi)活動(dòng)方方面面,特別是城市建設,不能“就水論水”。城市建設本身就是一個(gè)多方面融合的共同體,大到一個(gè)城市的骨架,小到一個(gè)停車(chē)場(chǎng)的鋪裝,無(wú)一不影響自然水循環(huán)的過(guò)程。這里涉及交通、園林、市政、環(huán)保、水利等一系列建設內容。
因此,建設海綿城市不能走“九龍治水”或“一龍治水”的路子,而是七個(gè)葫蘆娃齊心合力打妖怪。政府統籌、部門(mén)協(xié)作、發(fā)動(dòng)多個(gè)行業(yè)的力量,是必由之路。解決問(wèn)題必須在統一規劃的引領(lǐng)下完成,而非單一部門(mén)單獨行動(dòng)。城市總體規劃是由城市人民政府組織實(shí)施的,各個(gè)部門(mén)在總體規劃管控下開(kāi)展工作。
3、國外經(jīng)驗值得借鑒總結,同時(shí)結合我國實(shí)際情況因地制宜。并非只有中國城市發(fā)生內澇和城市水體黑臭的問(wèn)題。二戰以后,西方國家城鎮化高速發(fā)展,也造成了很?chē)乐氐沫h(huán)境問(wèn)題,需要對城市進(jìn)行改造。正是在舊城改造過(guò)程中,為了盡可能發(fā)揮原有基礎設施的效能,減少對已有設施的影響,西方國家提出了低影響開(kāi)發(fā)的概念。此后,這一概念用于雨水管理。這些經(jīng)驗和教訓,是當下建設海綿城市的老師。
美國低影響開(kāi)發(fā)、英國可持續排水系統管理和澳大利亞水敏感城市的理論和實(shí)踐,是我們建設海綿城市的百寶箱。我們需要借鑒他們已走過(guò)的道路,采用部分已經(jīng)驗證過(guò)的、科學(xué)的技術(shù)路線(xiàn)。但同時(shí)要注意的是,國內外城市規模、密度、居住習慣和發(fā)展水平不同,這類(lèi)差異值得重點(diǎn)關(guān)注。這要求我們因地制宜,對原有技術(shù)進(jìn)行組合和升級,建立我們集成化的、適用于本地的技術(shù)體系。海綿城市建設是一種積極借鑒和探索的過(guò)程。這也正是三部委提出示范試點(diǎn)的原因之一。
四、海綿城市之“誰(shuí)來(lái)做”
首先,各級人民政府是海綿城市建設責無(wú)旁貸的牽頭人。正如前文所說(shuō),我們今天面臨的水資源、水環(huán)境、水安全、水生態(tài)和水文化的問(wèn)題,是城市建設的綜合后遺癥,還需系統綜合治療。
海綿城市建設絕不是簡(jiǎn)單地就水治水,它涉及城市建設的方方面面:多個(gè)政府管理部門(mén)必須參與進(jìn)來(lái),規劃、建設、園林、環(huán)保、水務(wù)、水利、市政等部門(mén)所管理的要素都實(shí)質(zhì)性的參與和影響到了自然水循環(huán)系統。
其他行業(yè)和社會(huì )資本也必須參與進(jìn)來(lái),因為只有他們的參與才能將海綿城市實(shí)質(zhì)性建設和推廣開(kāi)來(lái)。
全體居民必須參與進(jìn)來(lái),因為海綿城市的建設效果是他們評價(jià)的,海綿城市本身是他們居住和生活的基本場(chǎng)所。
全社會(huì )的廣泛參與和協(xié)作,是海綿城市建設成功的基本保障。政府與行業(yè)的互動(dòng)、政府不同部門(mén)間的互動(dòng)和協(xié)作,以實(shí)現項目實(shí)施上的統一操作和管理上的協(xié)作互通,是擺在每個(gè)城市管理部門(mén)面前的必修課。
完成這種思想意識和制度體系上的轉變,是比使用哪種海綿城市建設技術(shù)組合更困難、更重要的轉變。有些專(zhuān)家提到“多龍治水”還是“一龍治水”的問(wèn)題,但現在城市水系統面臨的問(wèn)題,已絕不僅是水本身的問(wèn)題,不能就水談水、就水治水,要從系統的規劃、建設和管理上去找問(wèn)題和解決問(wèn)題。
少點(diǎn)部門(mén)利益,多點(diǎn)部門(mén)合作,是建設海綿城市的必由之路,也是符合客觀(guān)規律的。從公開(kāi)的新聞報道中,我們也可以看到這樣的闡述:
黨的十八屆三中全會(huì )要求樹(shù)立山水林田湖生命共同體的理念;習近平總書(shū)記在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組會(huì )議上明確“水治理不是一個(gè)部門(mén)、一個(gè)方面的事情”;李克強總理在2014年11月24日在視察水利部談到水利部等五部門(mén)聯(lián)席會(huì )議制度時(shí)說(shuō):“‘五龍’治水是為了同一片‘天’,這‘天’就是老百姓,我們都是靠‘天’生存,五條龍不要爭來(lái)爭去,只有團結協(xié)作,治水才會(huì )見(jiàn)大效”;張德江委員長(cháng)在8月29日全國人大水污染防治法執法檢查報告專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)會(huì )議上指出,要加強部門(mén)配合,九龍合力治水。
海綿城市建設不是就水論水,應該各部門(mén)團結合作。然而,一些部門(mén)力圖將“九龍合力治水”變成“一龍獨自治水”,既不顧客觀(guān)規律,也會(huì )把海綿城市建設帶入歧途。
五、海綿城市之“怎么做”
【理念】海綿城市建設首先要從思想認識和制度體系上統一和協(xié)調。海綿城市本質(zhì)上是一種新的城市建設和管理模式,轉變傳統的“經(jīng)營(yíng)城市”方式,建立一整套新的涉及城市開(kāi)發(fā)運營(yíng)、市政基礎設施建設與管理、園林綠化與生態(tài)建設等方面的制度、機制和規范標準,通過(guò)典型示范逐步推廣,探索新型城鎮化路徑。
【規劃】將海綿城市作為一個(gè)完整的系統進(jìn)行規劃、投資、建設和運營(yíng)。海綿城市作為一個(gè)系統工程,切忌分成若干個(gè)獨立的工程去獨立規劃、設計和建設。這樣必然又產(chǎn)生了工程割裂,缺乏系統性,總體難以達到綜合目標。海綿城市是個(gè)系統,對之系統化統籌考慮,就要進(jìn)行統一的頂層規劃和設計,進(jìn)行以目標為導向的統一建設和運營(yíng),明確建設和運營(yíng)單位的考核指標的責任主體。
【總體思路】分為源頭減排、過(guò)程控制、系統治理、統籌建設這四方面。
源頭減排,就是要因地制宜采用各種措施,如減少雨水的徑流產(chǎn)生量、降低徑流內污染物的攜帶量;
過(guò)程控制就是要利用產(chǎn)匯流的整個(gè)環(huán)節,不是僅依靠末端,而是采用調蓄、過(guò)程凈化和優(yōu)化管網(wǎng)輸送、溢流污染控制等多種手段,對雨水的“量”和“質(zhì)”進(jìn)行控制;
系統治理,就是從城市排水流域整個(gè)系統著(zhù)眼,從水系統的整體出發(fā),考慮各個(gè)技術(shù)綜合集成,從而達到治理高效的目的;
統籌建設是說(shuō),海綿城市是一個(gè)整體,時(shí)序、規劃、設計、建設和運營(yíng)都需要統籌把握。
【技術(shù)路線(xiàn)】明確不同城市海綿城市建設的不同需求和定位,因地制宜選擇技術(shù)組合實(shí)現海綿城市目標。我國幅員遼闊,降雨特征和地形地貌差異巨大,城市經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展水平差異顯著(zhù)。
很明顯,各個(gè)城市面臨的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全和水文化問(wèn)題也不一樣。夏季降雨極端集中的華北城市、與具備“梅汛”和“臺汛”兩個(gè)雨季的東南城市必然有不同的海綿城市建設方案。如何根據自身的降雨特征和地形地貌以及城市發(fā)展階段,來(lái)確定適合本地的海綿城市建設定位和目標;如何因地制宜地選擇技術(shù)組合,來(lái)實(shí)現自身目標,這些在海綿城市建設中是值得關(guān)注的。
【評價(jià)】海綿城市建設必須以效果論成敗。中國的水資源和水環(huán)境治理必須也必然進(jìn)入一個(gè)以效果論成敗的時(shí)期,談一段管網(wǎng)建設是否達標、一個(gè)污水廠(chǎng)建設和運營(yíng)是否成功,或者一塊綠地是否符合低影響開(kāi)發(fā)的原則,都僅僅是一個(gè)個(gè)細節。
海綿城市建設要摒棄過(guò)去按工程考核評價(jià)的體系,不能把海綿城市建設等同于一系列工程堆砌??疾煲粋€(gè)區域是否在水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全、水文化上發(fā)生了根本改善,就只有一套整體的樸實(shí)評判標準:水體是否從黑臭變成了清澈有魚(yú),而且魚(yú)能用來(lái)食用;內澇是否減輕或消失;生態(tài)環(huán)境是否變得越來(lái)越宜人。
這種樸實(shí)的民生要求,恰恰體現整個(gè)城市涉水設施的細節,是否全面化、系統化地得到了完善。對此,建設部已出臺了績(jì)效考核和評價(jià)標準,主要從兩個(gè)方面考核,一是百姓認知,“小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解”;二是政府不能增加新的債務(wù)。
【邏輯】海綿城市建設必須是以數據為依托的規劃、設計、建設和運營(yíng)。單純的雨水管網(wǎng)不是海綿城市,單純的下凹綠地、單純的透水廣場(chǎng)等都不是海綿城市。海綿城市的規劃、設計和建設,必須用系統化的數據說(shuō)話(huà)。對國外的技術(shù),借鑒與超越并舉,才是中國建設海綿城市的方法。
六、海綿城市示范
通過(guò)典型示范的方法,探討可行的技術(shù)路線(xiàn)。這種以試點(diǎn)示范來(lái)推動(dòng)某項工作進(jìn)程的辦法,是中國長(cháng)期積累而行之有效的寶貴經(jīng)驗和財富。談試點(diǎn)和示范,意味著(zhù)已基本明確了目標、基本方案和路徑,需要的是積累實(shí)際操作的經(jīng)驗。
具體到海綿城市的試點(diǎn),就是要用三到五年時(shí)間,在中國不同的地理地貌和城市發(fā)展區域確定合理有效的海綿城市建設方法,包括融資模式、技術(shù)集成和運維模式。試點(diǎn)和示范,就是給予時(shí)間,以及政策和資金上的扶持,在一定范圍內鼓勵探索找到合理可行的模式,建立保障機制。當技術(shù)和模式都成熟后,進(jìn)而大規模推廣。相信在第一批16個(gè)試點(diǎn)和示范中,會(huì )形成出一批合理的建設模式、建立因地制宜的技術(shù)體系,打造海綿城市管理的制度規范。